Zoner le territoire pour la santé

L’arrondissement montréalais de Côte-des-Neiges–Notre-Dame-de-Grâce a décidé de s’attaquer à l’obésité et à la malbouffe en limitant notamment les établissements de restauration rapide sur son territoire.
Photo: Adil Boukind Le Devoir L’arrondissement montréalais de Côte-des-Neiges–Notre-Dame-de-Grâce a décidé de s’attaquer à l’obésité et à la malbouffe en limitant notamment les établissements de restauration rapide sur son territoire.

Lorsque l’arrondissement montréalais de Côte-des-Neiges–Notre-Dame-de-Grâce (CDN-NDG) a décidé de s’attaquer à l’obésité et à la malbouffe en limitant notamment les établissements de restauration rapide sur son territoire, elle ne se doutait pas que son « objectif santé » pour ses citoyens serait contesté jusqu’en Cour suprême. Sa toute récente victoire judiciaire ouvre la voie aux autres municipalités qui veulent dessiner les contours de milieux de vie plus sains.

Il s’agit d’un premier jugement de cette cour qui confirme le pouvoir d’une municipalité québécoise de réglementer de la sorte la malbouffe.

La démarche de l’arrondissement était fort créative : se servir d’un règlement de zonage, un outil qui sert à contrôler l’usage du sol, pour arriver à ses fins. L’objectif clairement déclaré était de « promouvoir la santé et les saines habitudes de vie », notamment en restreignant sévèrement les zones où peuvent s’installer les nouveaux restaurants-minute — et en les tenant loin des écoles.

Le règlement de CDN-NDG offre une définition de « restaurant rapide » qui comprend trois caractéristiques, soit la prédominance d’emballages ou d’assiettes jetables dans lesquels les repas sont servis, la consommation sur place et l’absence de service aux tables.

Mais, dès l’adoption du règlement en 2016, A&W, McDonald’s et ses comparses, aidés de l’Association Restaurants Canada, un groupe de l’industrie basé à Toronto, sont montés aux barricades, et ont contesté le règlement devant les tribunaux.

Pour eux, la démarche était illégale : ce n’est pas du zonage, ont-ils dénoncé, car CDN-NDG vise à réglementer l’alimentation et les habitudes de consommation des citoyens, ce qu’une municipalité n’a pas le pouvoir de faire.

Il n’y a aucun « détournement de pouvoir » ici, leur a répondu la Cour d’appel en novembre dernier : la promotion de saines habitudes de vie est une considération dont une municipalité est tout à fait libre de tenir compte lorsqu’elle exerce de pouvoir de zoner.

Le groupe de restaurateurs a aussi plaidé que le règlement est discriminatoire, car il distingue de façon arbitraire deux types de restaurants.

 

« Par essence, un règlement de zonage est discriminatoire », a écrit sans s’émouvoir le juge de première instance. Refusant de baisser les bras, les restaurants ont fait valoir que le but avoué du règlement est « irrationnel au point de devenir invalide ». Si l’on veut éviter des aliments malsains, pourquoi s’en prendre spécifiquement à un seul type d’établissement ? « Une poutine, ont-ils écrit dans leur mémoire d’appel, n’est pas meilleure pour la santé parce qu’elle […] est servie à table dans une assiette de porcelaine. »

La Cour d’appel a aussi rejeté cet argument. Bien qu’il soit concevable que des établissements de restauration rapide puissent proposer une offre alimentaire saine, écrit-elle, « de tels établissements constituent l’exception et non la règle ».

« En effet, il est de connaissance judiciaire que la plupart de ces établissements offrent principalement de la nourriture et des boissons dont la valeur nutritive est généralement faible et dont la consommation régulière contribue à augmenter le risque d’obésité et d’autres problèmes de santé. »

En refusant d’entendre l’appel des restaurants, la Cour suprême a confirmé la validité du règlement attaqué, comme l’avaient fait les deux cours précédentes.

Dans les coulisses de la victoire

 

La Coalition québécoise sur la problématique du poids (Coalition Poids), qui s’intéresse à ce dossier depuis des années, s’est réjouie du jugement de la Cour suprême. Il est clair : « une municipalité peut agir pour favoriser les saines habitudes de vie ».

La question s’était posée parce que les restaurants-minute s’installaient près des écoles, rappelle Me Marc-André LeChasseur, spécialisé notamment en droit municipal au sein du cabinet Bélanger Sauvé.

Ces restaurants ne peuvent être complètement interdits dans une municipalité, mais peuvent l’être dans certains secteurs. Toutefois, ceux qui s’y trouvent déjà ont le droit d’y rester.

Me LeChasseur est aussi le principal auteur d’un guide que la Coalition avait demandé pour cerner comment légiférer la malbouffe.

« J’ai dit : “vous ne pouvez pas réglementer le menu ni les calories, mais vous pouvez réglementer les restaurants en fonction de leur nature”. »

Pour lui, c’était une évidence. La chose est faite depuis des années aux États-Unis, dans un pays où le « droit au commerce » est pourtant solidement protégé par la Constitution.

L’innovation au Québec est d’avoir « sous-catégorisé » les restaurants-minute, à qui un zonage, et donc une réglementation particulière, pouvait s’appliquer, a précisé l’avocat, qui est aussi professeur en droit de l’aménagement du territoire à l’École d’urbanisme de l’Université McGill.

C’est en fonction du type de services « qu’ils ont été coincés, pas par le menu ». Normalement, c’est la province qui a compétence pour légiférer pour la santé publique. Mais utiliser le zonage dans un but de santé allait de soi pour l’avocat : « Le zonage a été inventé pour que les gens arrêtent de mourir ! » À l’époque, on interdisait de la sorte des usines toxiques près des habitations, par exemple.

Une contestation judiciaire n’est jamais évitable à 100 %, mais le jugement a bétonné la position des municipalités du Québec qui voudront zoner de cette façon.

« On a toutes les assises juridiques pour confirmer que les municipalités peuvent agir pour la santé, même au niveau de l’alimentation. Que c’est dans leurs champs de compétence », s’est réjouie Corinne Voyer, la directrice de la Coalition Poids.

C’était moins clair quand l’Association pour la santé publique du Québec, qui parraine la Coalition, avait réalisé un projet-pilote en 2009 dans trois villes — Gatineau, Baie-Saint-Paul et Lavaltrie — qui visait à limiter l’offre de malbouffe autour des écoles en utilisant le zonage.

« On avait testé les eaux, pour voir si c’était possible. »

Frappées de mises en demeure, elles avaient reculé, a rappelé Me LeChasseur.

 

« À l’époque, l’appui social n’était peut-être pas au rendez-vous, l’appui politique non plus », se remémore Mme Voyer. Mais elle croit que ce projet a contribué à faire mûrir l’idée, qui a notamment été reprise au bond au début des années 2010 par CDN-NDG.

« Excellente nouvelle »

La mairesse actuelle de cet arrondissement, Gracia Kasoki Katahwa, a qualifié le jugement « d’excellente nouvelle pour les citoyens et pour la société en général ».

Il vient « dire que le gouvernement de proximité, qui gère le quotidien des citoyens, a le pouvoir et la responsabilité en quelque sorte de mettre en place des politiques publiques qui favorisent des modes de vie sains ». Car l’inverse, « ça coûte cher au final pour la santé », a déclaré la mairesse, qui est aussi infirmière. Elle recueille les remerciements de ses citoyens à ce sujet depuis quelques jours, a-t-elle confié.

Elle rappelle que, s’il a beaucoup été question de malbouffe avec ce règlement, ce dernier parlait aussi d’espaces verts et de jardins communautaires — toujours dans un but de promotion de la santé.

Le jugement arrive à point, dit la mairesse, puisque son arrondissement se prépare à une refonte de son règlement d’urbanisme.

Si la contestation judiciaire du règlement créait des incertitudes, le jugement « nous conforte [dans l’idée] qu’on peut continuer danscette direction. On va pouvoir être plus innovants et créatifs avec les pouvoirs qui nous sont conférés pour favoriser ce type de politiques publiques ».



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